Esternalizzazione dei servizi amministrativi per la Polizia Municipale
Costruzione di un Disciplinare di Gara e di un Capitolato Speciale d'Appalto
(aggiornato con le norme del D.Lgs. 163 del 12/04/2006)
E' una faccenda molto delicata la predisposizione di un Bando d'Appalto e di un capitolato che preveda l'affidamento a terzi di tutte le procedure (possibili) connesse ai procedimenti alla gestione delle sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni al codice della strada.
Molto spesso, infatti, pensando di ottenere determinati servizi, di alta qualità ed efficacia, ci troviamo ad ottenere il minimo indispensabile, in modo mediocre che è esattamente il contrario di quello che si voleva. Questo perché nella predisposizione del capitolato si è stati troppo generici, peggio, confusi o contraddittori. Insomma senza avere l'idea di quello che veramente si desidera. La situazione è ancora peggiore se a predisporre il Capitolato ed il Bando sono gli Amministrativi, come il Direttore Generale, il Geometra, il Segretario... o altri.
Andiamo quindi a proporre un percorso, fatto di riflessioni ed analisi, che conduca a predisporre in modo ragionato il nostro Bando ed il relativo Capitolato, in maniera ragionata, mettendoci, per quanto possibile al riparo da poco piacevoli sorprese all'apertura delle fatidiche buste.
Cercheremo di essere, per quanto possibile, sintetici a costo di apparire troppo semplici o scontati in alcuni passaggi. Ma non si dice che su Internet nessuno abbia voglia di leggere?
Il primo degli obiettivi da ottenere dal processo di esternalizzazione, per la Pubblica Amministrazione e per lo stesso Ufficio di Polizia Locale, è quello di porsi in linea con i principi enunciati dal Ministero della Funzione Pubblica:
- Miglioramento della qualità dei servizi resi dalle pubbliche amministrazioni
Gli utenti della pubblica amministrazione, cittadini e imprese, chiedono soprattutto servizi di qualità, in cambio delle risorse versate con il prelievo fiscale. La Pubblica Amministrazione Locale è al centro del processo di miglioramento della qualità dei servizi pubblici, ricercando, in primo luogo, modelli manageriali di gestione dei servizi stessi.
- Semplificazione amministrativa
La complessità dei procedimenti amministrativi con cui cittadini e imprese sono chiamati a confrontarsi quotidianamente determina in maniera sostanziale il rapporto tra la pubblica amministrazione e i propri utenti. L'obiettivo deve essere quello di adottare la massima revisione e semplificazione dei procedimenti amministrativi, facendo uso anche delle nuove tecnologie.
- Contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica
La riduzione e razionalizzazione dei costi della pubblica amministrazione, oltre a rispondere agli obiettivi generali di controllo del deficit pubblico, risponde anche alla richiesta di cittadini e imprese di avere una pubblica amministrazione che, pur producendo servizi di qualità, costi meno nel rispetto di criteri di efficienza.
- Digitalizzazione delle amministrazioni
Il miglioramento della qualità dei servizi resi dalle pubbliche amministrazioni e della complessiva efficienza di queste è legato alla rapida e corretta digitalizzazione di servizi, funzioni, procedure. L'impegno deve essere quello della promozione dell'uso delle nuove tecnologie e del miglioramento dell'uso di sistemi informatici per favorire, tra l'altro, una più efficace gestione delle risorse umane e efficiente gestione delle procedure.
Oltre questi, di ordine generale, dovranno tenersi in grande considerazione la legittimità del servizio, la sua qualità, l'efficienza e la completezza. In ultimo, ma non per ultimo (come si direbbe con elegante espressione inglese) si terrà conto del suo costo (economicità).
Differenza tra outsourcing ed appalto.
L'outsourcing si differenzia dall'appalto perché, mentre nell'appalto si affida la fornitura di qualcosa che, per ragioni tecniche, non può essere prodotto all'interno dell'azienda (un prodotto o un servizio), nell'outsourcing si esternalizzano attività proprie dell'ente.
Esempi di appalti sono la fornitura dei moduli autoimbustanti di verbali, dei palmari o dei blocchetti delle contravvenzioni. Per ovvie ragioni non possono essere costruiti dalla Polizia Municipale. Così come la fornitura di un software gestionale è un esempio di appalto, ma lo sono anche il servizio di stampa dei verbali presso un centro di stampa, l'affrancatura, l'imbustamento e la spedizione. Sono tutte attività che sono cosa diversa dalle attività proprie, di ordine amministrativo, della Polizia Locale o Municipale. Su questi processi, o appalti, l'Ente manterrà un controllo sui loro aspetti qualitativi, sulla puntualità, la qualità della stampa, la corretta affrancatura o i tempi di spedizione. Dunque qualità oggettive, non intrinseche al servizio.
L'importante che siano attaccati un numero di francobolli sufficiente a coprire le tariffe postali; non importa la qualifica e la preparazione di chi li abbia materialmente attaccati.
Quando si parla di affidamento in outsourcing di un servizio , invece, l'analisi sarà del tutto diversa. L'outsourcing, abbiamo detto, è l'affidamento a terzi di un procedimento proprio dell'Ente, cioè l'affidamento a privati di un certo numero di attività che sino a quel momento, e da sempre, sono stati compiti della Polizia Municipale. Attraverso questo strumento si perseguono i seguenti obiettivi:
• riduzione dei costi operativi e maggior controllo degli stessi;
• focalizzazione sulle proprie funzioni specifiche e sulla mission istituzionale;
• possibilità di accesso alle migliori capacità realizzative del servizio a livello nazionale;
• disponibilità delle risorse interne liberate, grazie all'outsourcing, per scopi maggiormente attinenti al proprio ruolo;
• possibilità di realizzazione di ulteriori funzioni al di fuori della propria capacità tecnica;
• condivisione dei rischi fra l'esternalizzatore ed il provider.
Il controllo su questa tipologia di affidamento da parte dell'Ente, e diversamente dal caso dell'appalto, sarà effettuato con metodi di misura maggiormente legati al raggiungimento degli obiettivi come sopra elencati sia di tipo generale sia di tipo specifico.
In altre parole, nella valutazione dell'efficacia di un outsourcing, si dovranno misurare sia il numero di risorse interne liberate sia il miglioramento della qualità del servizio reso dalla Pubblica Amministrazione; sia la riduzione dei costi operativi sia il risultato del processo di semplificazione amministrativa; sia l'immagine globale della Pubblica Amministrazione sia il beneficio della condivisione dei rischi, anche economici.
Ecco dunque che, in quest'ottica, diventa fondamentale il modo di misurare la qualità e diventa importante la formazione professionale ed il curriculum di chi materialmente svolge questi servizi al fianco della P.M.
Per questo è fondamentale, per ottenere i risultati che ci si aspetta, la chiarezza e completezza del contratto di outsourcing che ha il suo seme nel Capitolato Speciale e nel Disciplinare di Gara.
Considerate le premesse è sin troppo ovvio che, preliminarmente, nel considerare le varie opzioni messe a disposizione della stazione appaltante dal D.Lgs. 163/2006, che regola la materia, NON si possa scegliere il criterio di cui all'articolo 82 di detto decreto che indica quale criterio di aggiudicazione degli appalti dei pubblici servizi unicamente il prezzo più basso.
E' necessario invece che si faccia riferimento al successivo articolo 83 ("Criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa") del decreto legislativo 163/2006 che stabilisce i criteri di valutazione dell'offerta, pertinenti alla natura, all'oggetto e alle caratteristiche del contratto quali, a titolo esemplificativo:
a) il prezzo;
b) la qualità;
c) il pregio tecnico;
ecc. ecc...
C'è da annotare che vi sono due possibili procedure per procedere all'affidamento di un appalto di servizi: la procedura aperta e la procedura ristretta. Nelle procedure aperte gli operatori economici presentano le proprie offerte nel rispetto delle modalità e dei termini fissati dal bando di gara; nelle procedure ristrette gli operatori economici presentano la richiesta di invito nel rispetto delle modalità e dei termini fissati dal bando di gara e, successivamente, le proprie offerte nel rispetto delle modalità e dei termini fissati nella lettera – invito.
"Le stazioni appaltanti utilizzano di preferenza le procedure ristrette quando il contratto non ha per oggetto la sola esecuzione, o quando il criterio di aggiudicazione è quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa" Art.55, comma 2 D.Lgs. 163/2006
Tuttavia le cosiddette "stazioni appaltanti", in genere per ristrettezza di tempi e consuetudine, continuano a preferire, in ogni caso, le procedure aperte anche nel caso di aggiudicazione mediante il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Seguendo questi principi, vediamo dunque come potrebbe prendere corpo un Disciplinare di Gara ed un Capitolato Speciale per un Pubblico Incanto per un Appalto Pubblico di Servizi.
Gli esempi che qui riportiamo sono relativi a procedure per l'acquisizione dei servizi amministrativi a seguito di accertamento di violazioni effettuate con strumenti elettronici di rilevamento tipo 'autovelox', sia in postazione fissa che mobile, accertatori semaforici e telecamere di controllo accesso alle Z.T.L.
